宜宾市“撤县设区”背景及影响分析

随着经济快速增长，城镇化进程推进，我国适应经济发展与城市化建设的行政区划调整越来越多，包括县级层面调整、市县层面调整、乡镇层面调整[1]。撤县设区是指撤销县级行政单位将其改设为区级的行政单位，是扩展中心城市发展空间，增强中心城市综合竞争力一种行政手段，属于市县层面的行政区划调整。在我国各种行政区划调整政策中，“撤县设区”是最广泛的，也具有典型性和特殊性。而国外,实行完全市场经济的国家行政区划相较稳定，很少采用行政区划调整来促进经济区的发展[2]。因此，“撤县设区”是在我国特殊国情下形成的一种行政区划调整政策。目前，国内学者主要是从理论层面探究了“撤县设区”的原因[3]、影响[4-6]、时空特征[7]以及与政府职能的关系[8]等等，并从系统层面研究了区、县政治体制转型及区域经济的发展[9-10]。通过梳理国内学者的研究成果发现，对“撤县设区”政策的研究很少基于某一区域的纵向分析。纵向分析可以较好地反映某一区域“撤县设区”政策实施过程的变化与发展，“撤县设区”政策是具有地域性特点的行政手段，不同地区具有不同的自然及社会经济条件，有必要进行纵向分析。鉴于此，本文基于宜宾市的撤县设区工作，结合“撤县设区”已有的理论基础，对宜宾市“撤县设区”背景及影响进行分析，并对县改区工作提出一些措施，从而优化宜宾市“撤县设区”政策的实施。

1 宜宾市“撤县设区”的背景

1.1 历史背景

我国具有悠久的县级建制历史，秦朝设立的僰道县是现宜宾市境内的第一个县级行政机构。1996年设立四川省宜宾市，原县级宜宾市改设为宜宾市翠屏区。2011年以前，宜宾市辖一区九县，是四川省少有的几个只有一个市区的城市[11]。2011年3月，宜宾市首次实施撤县设区政策，将原南溪县改为南溪区，南溪区被纳入宜宾市中心城区。2016年8月31日，宜宾市政府发布了《关于成立宜宾市宜宾县撤县设区(含改名)工作领导小组的通知》，宜宾县县改区工作正式启动，并公告宜宾县撤县设区后拟命名为叙州区。

1.2 政治背景

宜宾市地处长江上游川滇黔三省结合部，在宜宾市十三五规划中功能定位为“长江上游辐射吸纳川滇黔的区域中心城市”。但是宜宾市现有的城市空间和规模并不能完全承载其作为区域中心城市的功能，需要通过行政区划调整政策来扩展城市空间。另外，《宜宾市城市总体规划(2013—2020)》指出，将把中心城区打造为一城四区、三江多组团的发展格局，即依托长江、金沙江、岷江构建三江主城、岷江新区、临港新区、金沙新区、南溪新区的城市布局，其中金沙新区在行政区划上属于宜宾县。2016年9月，宜宾市为扩大宜宾市中心城区的发展空间，推进城市总体规划的实施，市政府下发了《翠屏区部分行政区划调整方案(征求意见稿)》，对行政区划做出调整(如图1)。

1.3 经济背景

宜宾市是成都经济区、川南经济区、攀西经济区的连接点，地区经济总量自2000年以来一直位居全省第四位。但宜宾市中心城区周围的县区发展相对滞后，城乡二元差距较大(如表1)，突出表现在县与区的经济收入差距上，其根本原因是宜宾市产业集聚在中心城区翠屏区及其附近县区。其中，宜宾县地处三江汇流地区，靠近翠屏区，是全市人口最多面积最大的县，地区生产总值仅次于翠屏区，在教育水平、医疗卫生、社会保障等基础性服务方面也处于全市靠前位置[12]。近年来，宜宾市通过实施撤县设区政策，一方面扩展城市空间，扩大中心城市辐射带动力；另一方面带动产业转移，调整区域产业结构，从而促进宜宾市经济协调发展。

表1 宜宾市2016年各县(区)经济收入情况县(区)GDP/亿元财政收入/亿元城镇居民收入/元农村居民收入/元翠屏区南溪区116.78.1宜宾县江安县132.77.9长宁县118.15.0高县122.04.7珙县132.86.9筠连县119.96.兴文县87.96.6屏山县43.56.6

2 撤县设区的影响

宜宾市“撤县设区”政策扩展了宜宾市城市空间，有利于区域经济协调发展。但县改区工作对宜宾市的影响具有双重性，积极影响具体包括扩大城市规模、促进产业升级、增加就业岗位；消极影响主要产生在被撤销县，体现在形成虚假城市化、增加行政层级、增加城镇失业率方面。

2.1 积极影响

2.1.1 扩大城市规模

城市规模包括人口规模和用地规模，城市人口和城市用地的增加使城市规模的扩大。宜宾市撤县设区政策实施以来，被撤销县的人口转变为城市人口，城市用地也从原本的中心城市扩大到新设立的区，增加了城市人口数量和城市用地面积，城市规模扩大。近十年来，宜宾市城镇化率呈现增长态势，尤其2011年撤县设区后，宜宾市的城镇人口和城镇化率增长尤为明显(如图2)，其中有部分原因是撤县设区使宜宾市政府能直接取得被撤销县在城市建设、建设用地指标分配、基础设施建设的决策权[13]，市政府从宜宾市城市规划的协调发展出发，促进宜宾城镇化率的增加。

文章来源：《宜宾学院学报》 网址: http://www.ybxyxb.cn/qikandaodu/2020/1012/439.html